Former les cadres supérieurs de l’État ne devrait pas se réduire à organiser des séminaires, des colloques ou quelques journées d’information. Il s’agit de préparer des femmes et des hommes à exercer des responsabilités qui engagent directement l’action publique, puis de les accompagner, d’évaluer leurs résultats et de valoriser les compétences acquises. C’est à cette condition que la formation peut devenir un véritable instrument de gouvernance.

La modernisation de l’administration ne se résume ni à la réorganisation des structures, ni à l’adoption de nouveaux textes, ni même à la transformation numérique. Derrière les organigrammes, les procédures et les plateformes, il y a des femmes et des hommes chargés de faire fonctionner l’État, de traduire les politiques publiques en décisions et de répondre, chaque jour, aux attentes des citoyens.

C’est pourquoi la question de la formation des cadres supérieurs mérite d’être posée autrement.

Non pas seulement sous l’angle du nombre de formations organisées, des budgets consommés ou des attestations délivrées, mais à partir d’une interrogation beaucoup plus simple : préparons-nous réellement ceux qui exercent les responsabilités les plus importantes à faire face aux exigences de leurs fonctions ?

La question conduit naturellement à une autre : comment savoir qu’ils sont devenus plus compétents si leur activité n’est pas véritablement évaluée ?

C’est cette articulation entre sélection, prise de fonction, formation, accompagnement, évaluation et valorisation des compétences qui pourrait constituer les bases d’une véritable politique de gestion des cadres supérieurs de l’État.

Former n’est pas seulement consommer un budget

Il faut bien reconnaître que le mot « formation » recouvre aujourd’hui des réalités très différentes.

Séminaires, colloques, conférences, journées d’étude, rencontres et congrès se succèdent. Les appellations sont parfois ronflantes et prétentieuses, alors que le contenu relève davantage de l’information que de la formation proprement dite.

Il arrive même que l’essentiel consiste à réunir des participants, à assurer leur hébergement et leur restauration, à prononcer quelques discours convenus et, au bout du compte, à pouvoir constater que le budget consacré à la formation a été consommé, une façon de complaire à sa hiérarchie qui s’empressera de le mentionner au titre de son rapport d’activité.

Or, une formation digne de ce nom ne se mesure pas à la longueur d’une liste de participants ni au nombre d’attestations distribuées.

Elle devrait se mesurer à ce que le participant est capable de faire après la formation qu’il ne savait pas faire auparavant.

Pour les cadres supérieurs, expression plus englobante que fonctions supérieures, l’exigence devrait être encore plus forte. Leur formation doit permettre d’acquérir ou de consolider des capacités d’analyse, d’arbitrage, de conduite des équipes, de gestion des crises, de communication institutionnelle et de mise en œuvre des politiques publiques.

Autrement dit, former un cadre supérieur, ce n’est pas simplement lui transmettre de l’information. C’est accroître sa capacité à décider et à agir.

Les cadres supérieurs ne peuvent pas être formés comme les autres catégories de fonctionnaires

Un cadre supérieur de l’administration n’est pas seulement un fonctionnaire placé quelques échelons plus haut dans la hiérarchie.

Il exerce une responsabilité qui comporte une dimension particulière : il doit interpréter la règle, arbitrer entre des intérêts parfois contradictoires, prendre des décisions dans l’urgence, coordonner plusieurs services et assumer les conséquences de ses choix.

Il lui faut donc, certes, une solide culture juridique et administrative, mais également des compétences en management public, en conduite du changement, en gestion de crise, en communication stratégique et en pilotage de projets.

La formation devrait par conséquent être pensée en fonction des responsabilités exercées et non simplement en fonction du grade détenu.

Cette distinction est essentielle. Elle conduit à sortir d’une logique de catalogue pour aller vers une logique de compétences.

La sélection est déjà le début de la formation

On parle beaucoup de formation, mais on oublie parfois que la politique des cadres commence avant même la prise de fonction.

Elle commence par la manière dont sont identifiés et sélectionnés ceux qui seront appelés à exercer des responsabilités supérieures.

Le statut général de la fonction publique distingue les fonctions supérieures de l’État et les emplois auxquels sont attachées des responsabilités particulières. Il prévoit notamment que les nominations aux fonctions supérieures présentent un caractère discrétionnaire, dans les conditions fixées par les textes applicables.

Cela ne dispense évidemment pas de s’interroger sur l’adéquation entre le profil d’un responsable et les exigences de la fonction qui lui est confiée.

La question n’est pas de contester le principe de la nomination aux fonctions supérieures. Elle est beaucoup plus concrète : comment faire en sorte que la personne appelée à exercer une responsabilité dispose réellement des compétences correspondant à cette responsabilité ?

Cette question devient d’autant plus importante lorsque la fonction change de nature, lorsque l’on passe d’une responsabilité essentiellement technique à une responsabilité de direction, d’arbitrage ou de représentation de l’État.

La compétence ne devrait donc pas être considérée comme une donnée définitivement acquise au moment de la nomination. Elle doit être entretenue, développée et, surtout, appréciée.

La prise de fonction : un moment de formation à part entière

Il y a un moment particulièrement négligé dans la carrière d’un cadre supérieur : celui où il prend ses fonctions.On considère souvent qu’une personne nommée à un poste de responsabilité doit immédiatement être opérationnelle.

C’est oublier que chaque poste possède son environnement, ses contraintes, ses acteurs et ses propres urgences.

Le chef de daïra : l’exemple d’une fonction qui ne s’improvise pas

S’il fallait prendre un exemple pour mesurer concrètement ce que devrait être une véritable politique de formation des cadres supérieurs, la fonction de chef de daïra serait particulièrement révélatrice.

Le chef de daïra n’est pas un simple relais administratif chargé de transmettre les instructions de la wilaya. Il est placé au cœur d’un territoire où se croisent quotidiennement l’administration de l’État, les collectivités locales, les services techniques, les acteurs économiques et les préoccupations des citoyens. Il lui revient d’animer les communes de sa circonscription et de veiller, dans le cadre de ses attributions, à la cohérence de l’action des différents services publics.

Le cadre juridique lui confère d’ailleurs une place particulière dans l’organisation territoriale. Le décret exécutif n° 90-230 du 25 juillet 1990 fixe les dispositions statutaires particulières applicables aux emplois et fonctions supérieurs de l’administration territoriale, tandis que les textes relatifs à l’organisation des daïras précisent les communes animées par chaque chef de daïra. Mais le texte juridique ne suffit pas à faire le responsable.Dès sa prise de fonction, le chef de daïra est confronté à une multitude de dossiers qui exigent des compétences très différentes : fonctionnement des communes, état civil, urbanisme, logement, développement local, hygiène, équipements publics, suivi des projets, marchés publics, finances locales, relations avec les élus et coordination avec les services déconcentrés de l’État. À cela s’ajoute ce que les textes ne peuvent jamais prévoir complètement : la réalité du terrain.

Un dossier sensible peut surgir à tout moment. Une tension sociale peut nécessiter une médiation. Un projet bloqué peut exiger un arbitrage. Une catastrophe naturelle, un incendie, un accident majeur ou une situation de santé publique peuvent imposer, dans l’urgence, de réunir et de coordonner plusieurs services.

Dans ces conditions, peut-on encore considérer que la nomination constitue le point d’arrivée de la préparation d’un cadre ? Elle devrait plutôt être le point de départ d’un parcours organisé. Il serait parfaitement concevable qu’une prise de fonction à ce niveau soit précédée ou accompagnée d’une véritable période d’immersion : présentation de la circonscription, état des lieux des principaux dossiers, examen des projets en cours, rencontres avec les présidents d’APC et les secrétaires généraux de communes, échanges avec les services techniques et les services de sécurité, rappel des procédures budgétaires et des règles de la commande publique, sans oublier la préparation à la gestion des situations de crise.

Une telle démarche ne constituerait ni une tutelle supplémentaire ni une marque de défiance à l’égard du responsable nommé. Elle serait au contraire une manière de reconnaître que l’exercice d’une fonction supérieure exige une préparation à la hauteur des responsabilités confiées. La question du profil mérite également d’être posée avec sérénité.

Il ne suffit pas qu’un cadre possède une longue expérience administrative pour qu’il soit nécessairement préparé à exercer n’importe quelle fonction supérieure. Passer d’un poste technique à une fonction de direction territoriale suppose un changement d’échelle : il faut savoir décider, arbitrer, déléguer, coordonner, communiquer et rendre compte.

C’est précisément là que la formation et l’évaluation devraient se rejoindre.

Le cadre qui accède à la fonction doit pouvoir identifier les compétences qu’il lui faut renforcer. L’administration doit pouvoir l’accompagner dans cette progression. Et, à terme, elle doit pouvoir apprécier la manière dont ces compétences se traduisent dans l’exercice réel de la fonction. La question n’est donc pas de savoir si le chef de daïra doit être davantage formé pour le principe de la formation. Elle est de savoir si l’État veut se donner les moyens de préparer, d’accompagner et d’évaluer ceux auxquels il confie une part aussi importante de son action territoriale.

Le même raisonnement pourrait naturellement être étendu aux walis, aux secrétaires généraux, aux directeurs de l’administration centrale et aux autres responsables investis de fonctions supérieures.

Le chef de daïra n’est ainsi qu’un exemple. Mais c’est un exemple suffisamment parlant pour montrer qu’une politique des cadres supérieurs ne peut pas se limiter à leur nomination puis les laisser apprendre, seuls, à exercer une fonction dont la complexité est pourtant connue à l’avance.

Et après la formation, qui regarde les résultats ?

C’est probablement ici que le débat devient le plus intéressant. L’administration dispose d’un cadre juridique général en matière d’évaluation des fonctionnaires. Mais la question spécifique de l’évaluation des cadres appelés à exercer des responsabilités supérieures mérite, elle, d’être davantage structurée.

Car à quoi servirait une politique ambitieuse de formation si l’on ne cherche jamais à savoir ce qu’elle produit ?

Il ne s’agit évidemment pas de transformer l’évaluation en tribunal permanent.Il s’agit plutôt de pouvoir répondre à des questions simples :

Le responsable maîtrise-t-il mieux les dossiers qu’auparavant ? Prend-il des décisions plus sûres ? Ses équipes fonctionnent-elles mieux ? Les délais sont-ils réduits ? Les projets avancent-ils ? Les situations de crise sont-elles mieux anticipées ? Les relations avec les collectivités et les services déconcentrés sont-elles plus efficaces ?

Ces questions ont quelque chose de dérangeant parce qu’elles obligent à sortir de l’évaluation purement formelle.Mais c’est précisément pour cette raison qu’elles méritent d’être posées.

Évaluer n’est pas sanctionner

L’évaluation fait parfois peur parce qu’elle est spontanément associée à la sanction. Elle pourrait pourtant avoir une autre fonction : permettre au responsable de savoir où il en est, ce qu’il maîtrise, ce qu’il doit améliorer et quelles compétences il devrait encore développer.

Dans cette perspective, l’évaluation ne devrait pas intervenir uniquement à la fin d’un parcours.

Elle pourrait être progressive ou séquentielle : une première évaluation après la prise de fonction, une autre après une période suffisamment longue pour apprécier les résultats, puis des évaluations périodiques permettant de mesurer les progrès.

L’objectif serait moins de chercher la faute que de construire une véritable culture de la responsabilité. Encore faut-il que les critères soient connus.

Définir les compétences avant de les évaluer

On ne peut raisonnablement évaluer un cadre supérieur sans avoir défini au préalable ce que l’on attend de lui.

Chaque grande fonction devrait donc pouvoir être associée à un référentiel de compétences. Pour un responsable territorial, par exemple, il pourrait comprendre la maîtrise de la réglementation, la capacité d’arbitrage, la conduite des équipes, la gestion des crises, le pilotage des projets, la maîtrise budgétaire, la relation avec les élus locaux, la communication institutionnelle et l’utilisation des outils numériques.

Pour un directeur de l’administration centrale, d’autres compétences pourraient être davantage mises en avant : conception des politiques publiques, analyse prospective, préparation de la décision, coordination interministérielle, conduite de la réforme ou évaluation des politiques publiques. Le référentiel ne doit être ni une servitude ni une entrave.

Il constituerait simplement un point de repère permettant de rapprocher trois éléments qui sont trop souvent séparés : la fonction, la formation et l’évaluation.

Valoriser les compétences plutôt que les laisser dépérir

Il y a une autre dimension à ne pas négliger. Une administration peut investir beaucoup dans la formation de ses cadres et perdre ensuite le bénéfice de cet investissement si les compétences acquises ne sont pas utilisées et encore moins mises à l’épreuve.

Combien de cadres ont-ils suivi des formations spécialisées sans que celles-ci aient la moindre incidence sur leur parcours professionnel ou sur les responsabilités qui leur sont confiées ?

La formation devrait donc pouvoir être prise en considération dans la gestion des carrières.

Une compétence nouvellement acquise, une expérience réussie, la capacité démontrée à conduire un projet complexe ou à gérer une situation difficile devraient pouvoir compter dans l’évolution professionnelle.

Autrement, la formation risque de rester un épisode isolé dans une carrière, au lieu de devenir un investissement pour l’administration.

Ce ne serait plus une succession d’actes administratifs séparés, mais les différentes étapes d’une même politique des ressources humaines de l’État.

Le chef de daïra est une illustration parmi d’autres. Il permet à tout le moins de mesurer concrètement l’importance de cette réflexion.

Une politique des cadres plutôt qu’un catalogue de formations

C’est probablement là que se situe le véritable enjeu.Il ne faudrait pas ajouter une nouvelle structure, une nouvelle commission ou un nouveau catalogue de stages à ceux qui existent déjà.Il faudrait plutôt construire une politique cohérente des cadres supérieurs. Une politique qui commence par l’identification des compétences nécessaires à chaque fonction, se poursuit par une sélection aussi objective que possible, prévoit une préparation à la prise de fonction, organise la formation continue, assure un accompagnement et débouche sur une évaluation régulière.

La logique serait alors beaucoup plus lisible :sélectionner, préparer, accompagner, former, évaluer et valoriser. Ce ne serait plus une succession d’actes administratifs séparés, mais les différentes étapes d’une même politique des ressources humaines de l’État.

Le chef de daïra est une illustration parmi d’autres. Il permet à tout le moins de mesurer concrètement l’importance de cette réflexion.

Cette fonction relève d’un régime particulier de l’administration territoriale, encadré notamment par le décret exécutif n° 90-230 du 25 juillet 1990. Le décret présidentiel n° 20-39 du 2 février 2020 relatif à la nomination aux emplois civils et militaires de l’État prévoit par ailleurs que les chefs de daïras ne relèvent pas de la compétence de nomination du Premier ministre et s’inscrivent ainsi dans le champ des nominations relevant du Président de la République. Ce niveau de responsabilité montre à lui seul pourquoi la question de la préparation, de l’accompagnement et de l’évaluation ne peut être considérée comme secondaire. Le propos vaut d’ailleurs pour beaucoup d’autres responsables : walis, secrétaires généraux, directeurs centraux, responsables d’établissements publics et autres cadres appelés à prendre des décisions qui ont des conséquences directes sur la marche du service public.

Il ne s’agit donc pas de créer un traitement de faveur pour quelques catégories de responsables. Il s’agit de reconnaître qu’à mesure que les responsabilités augmentent, les exigences en matière de compétence, de préparation et d’évaluation doivent elles aussi augmenter.

Former, évaluer, progresser

Au fond, la question est peut-être moins compliquée qu’on ne le croit.Une administration qui veut améliorer ses performances doit savoir ce qu’elle attend de ses cadres. 

Elle doit les préparer à leurs responsabilités, les accompagner lorsqu’ils prennent leurs fonctions, leur permettre d’actualiser leurs connaissances et apprécier régulièrement les résultats obtenus. Elle doit surtout accepter que l’évaluation ne soit pas seulement un acte administratif de plus, mais un instrument de progrès.

Cela suppose naturellement de faire évoluer certaines pratiques, de mieux objectiver les critères et de dépasser les habitudes qui réduisent parfois la formation à une succession de manifestations sans véritable lendemain. Mais n’est-ce pas précisément le rôle d’une réforme administrative que de remettre en question ce qui fonctionne mal, même lorsque les habitudes ont fini par lui donner une apparence de normalité ?

Conclusion

La véritable question n’est finalement pas de savoir combien de cadres ont participé à des séminaires au cours d’une année. Elle est de savoir combien sont devenus plus compétents, combien ont mieux exercé leurs responsabilités, combien ont amélioré la qualité de leurs décisions et combien ont été capables de transformer les connaissances acquises en résultats concrets. C’est à ce niveau que la formation rejoint l’évaluation. Et c’est à ce niveau également que la gestion des cadres supérieurs cesse d’être une juxtaposition de nominations, de stages et de mouvements administratifs pour devenir une véritable politique publique. Sélectionner les compétences, préparer la prise de fonction, former, accompagner, évaluer et valoriser : cette chaîne pourrait constituer l’un des leviers les plus simples et les plus utiles d’une administration davantage tournée vers la compétence, la responsabilité et le résultat. Former les cadres supérieurs de l’État ne serait alors ni un luxe, ni un rituel administratif de plus. Ce serait tout simplement investir dans la capacité de l’État à mieux décider et à mieux agir.

*Inspecteur en chef de la fonction publique retraité